Martianos

Martianos. Seguidores del pensamiento de José Martí Red de los emigrados cubanos

Emily Morris: Cuba ha demostrado que la economía socialista es posible (1/2)

La experiencia de los antiguos países del CAME ha demostrado que el éxito de la transición de la economía socialista a la de mercado no está garantizado y que los costos sociales pueden ser altos. Visto sin ideas preconcebidas, el caso cubano sugiere que otra manera podría ser posible, a pesar de todo. En la imagen, La Habana al amanecer. Foto: Ladyrene Pérez/ Cubadebate

Por Dra Emily Morris*/CUBADEBATE.- 

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¿Cuál es el veredicto sobre la economía de Cuba, casi un cuarto de siglo después de la caída del bloque soviético? La historia que generalmente se cuenta es  sencilla, con un mensaje claro. En ella se describe una alternancia cíclica de la política gubernamental entre momentos de capitulación pragmática a las fuerzas del mercado, que eran responsables de todos los progresos, y los períodos de rigidez ideológica y la reafirmación del control del Estado, que son responsables de todas las dificultades económicas  [1]. Después de la disolución del bloque comercial CAME, los observadores norteamericanos de Cuba estaban seguros de que la economía socialista estatal enfrentaría un colapso inminente. “Cuba necesita una terapia de choque, un cambio rápido a los mercados libres”, declararon. La restauración del capitalismo en la isla era “inevitable”; cualquier demora entrañaría no sólo obstaculizar el desempeño económico, sino que  sería infligir graves costos humanos y desacreditar los logros sociales de Cuba. Dada su obstinada negativa a embarcarse en un curso de la liberalización y privatización, la “hora final” de Fidel Castro  había, por fin, llegado. [2] El problema con este razonamiento es que la realidad ha fracasado visiblemente en cumplir con sus predicciones. A pesar de que Cuba enfrentó excepcionalmente graves condiciones, sufrió el peor shock externo en comparación con cualquiera de los miembros del bloque soviético y, gracias al largo embargo económico de los EEUU, ha enfrentado un entorno único hostil a nivel internacional, su economía ha tenido resultados parejos con otros que pertenecieron al CAME, ocupando el décimo tercer lugar entre los 27 de los cuales el Banco Mundial tiene datos completos. Como muestra la Figura 1, su trayectoria de crecimiento ha seguido la tendencia general para las “economías en transición”: una profunda recesión a principios de los noventa, seguido de una recuperación que demoró alrededor de una década en restaurar la renta nacional per cápita real a su nivel de 1990, aumentando aproximadamente el 40 por ciento por encima de ella en 2013. [3]

Producto Interno Bruto real percápita, Cuba y las economías en transición, 1990-2013

Producto Interno Bruto real percápita, Cuba y las economías en transición, 1990-2013

No hay duda de que los cubanos han sufrido graves dificultades desde 1990, pero en términos de resultados sociales, otros países del CAME lo han pasado peor. Como se muestra en la Figura 2, la tasa de mortalidad infantil de Cuba en 1990 era del 11 por mil, ya mucho mejor que la norma del CAME; para el año 2000 se había reducido a sólo el 6 por mil, una mejora más rápida de lo que muchos de los países de Europa central que  se habían refugiado bajo las alas de la Unión Europea. Hoy en día es de 5 por mil, mejor que los EE.UU., de acuerdo con estimados de la ONU, y muy por encima del promedio de América Latina. Datos de esperanza de vida, que se muestran en la Figura 3, dan un panorama similar: en Cuba, la esperanza de vida se elevó de 74 a 78 años en el transcurso de la década de 1990, a pesar de un ligero aumento en las tasas de mortalidad para los grupos vulnerables durante los más difíciles años de la crisis. Mientras tanto, en los otros miembros del CAME, el aumento de la pobreza contribuyó a que se redujera el promedio de 69 a 68 años. Hoy Cuba tiene la mayor expectativa de vida entre todos los ex miembros del bloque soviético, y entre los más altos de América Latina.

Tasas de mortalidad infantil, países seleccionados, 1990-2010

Esperanza de vida al nacer, países seleccionados, 1990-2012.

Esperanza de vida al nacer, países seleccionados, 1990-2012.

La opinión de Miami

Estos resultados han sido pasados por alto en gran medida por los especialistas principales fuera de la isla, un grupo mayoritariamente financiado y asentado en los Estados Unidos, y abrumadoramente dominado por émigré ‘Cubanólogos’, como se definen a sí mismos, que son profundamente hostiles al régimen de La Habana. [5] Las principales figuras desde 1970 han incluido a Carmelo Mesa-Lago de la Universidad de Pittsburgh, “el Decano de los Estudios de Cuba” y autor de más de treinta libros; y su frecuente coautor Jorge Pérez-López, director de asuntos económicos internacionales para el Departamento de Trabajo de Estados Unidos, un negociador clave del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y a la cabeza por muchos años de la Asociación para el Estudio de la Economía Cubana (ASCE). La publicación anual de la ASCE, “Cuba en Transición”, publicada desde Miami, ofreció una serie de esquemas para la reestructuración de la economía de la isla siguiendo patrones capitalistas. Como el título de su revista sugiere, los cubanólogos trabajaron con  las suposiciones de la “economía en transición”, que surgió como una rama de la economía del desarrollo en la década de 1990 para gestionar la apertura de los antiguos países del CAME al capital occidental. Este modelo, a su vez se basó en el marco del Consenso de Washington, que había cristalizado alrededor de las reformas neoliberales impuestas a países de América Latina  por el FMI y el Banco Mundial en los 1980s. [6] Sus prescripciones de políticas centradas en la apertura de la economía a los flujos mundiales de capital, la privatización de activos estatales, la desregulación de precios y salarios y recortes al gasto social, el programa implementado a través de Europa central y Oriental, así como gran parte de la antigua Unión Soviética, por tecnócratas y asesores del FMI, el Banco Mundial, el BERD (Banco Europeo de Recuperación y Desarrollo), la USAID y otras instituciones internacionales. Entre los líderes en este campo estaba el libro de János Kornai declaradamente hayekiano El camino hacia una economía libre (1990); en unos años una industria floreciente sobre la “transición” se habría desarrollado, e incluía como un axioma que había una sola ruta a seguir, desde la economía socialista planificada estatal al capitalismo de libre mercado. La resistencia no sólo era inútil, sino costosa, y las reformas parciales estaban “condenadas al fracaso” [7]. Cuando los “países en transición” cayeron en recesión a partir de 1990, sus dificultades fueron atribuidas a la tibieza de sus élites políticas: “velocidad y escala” eran la esencia; era imprescindible aprovechar la “política extraordinaria” del  período [8], poner más énfasis en las instituciones y la “buena gobernanta”. A finales de los 1990s, varios factores habían dado lugar a una modificación de la ortodoxia de la “transición”. En primer lugar, la estabilización de los regímenes pro-occidentales en la mayor parte del ex bloque soviético disminuyó el sentido de la urgencia política. En segundo lugar, el contraste entre la fuerte contracción de las economías ex CAME privatizadas y los resultados decepcionantes de los programas de ajuste estructural en América Latina y África, y en pleno auge el  desarrollo dirigido por el Estado en China y los países de reciente industrialización de Asia oriental eran demasiado evidentes para ser ignorados. Y así surgió el Post-Consenso de Washington. Los economistas de la transición se quedaron detrás de sus colegas del desarrollo en hacer este cambio, pero con la llegada del nuevo milenio un libro de texto influyente reconoció la divergencia ‘humillante’ entre sus predicciones y los resultados reales; los estudiosos de transición pasaron a desarrollar su propio Post-Consenso Washignton.[9] Pero aunque ahora había menos énfasis en la velocidad de la reforma, el “progreso en la transición” era todavía considerado la principal explicación para el éxito económico y los problemas fueron atribuidos sistemáticamente a la insuficiente liberalización. Los principales cubanólogos se unieron  en gran medida al modelo del Consenso de Washington. Hicieron responsables a las “características anti-mercado” de la política cubana por la profunda recesión de 1990-1993 y las privaciones del Período especial; a los factores externos se les dio importancia secundaria. De acuerdo con la crítica de las reformas parciales, Mesa-Lago  atacó las medidas de Cuba en 1994 como que eran “a medias” y “medio-cocinadas”.[10] La explicación habitual de la política cubana es muy simple: es el resultado del “dogmatismo obstinado” de su Presidente, su “aversión a la reforma del mercado, su voluntad de aplastar a los que se le oponen y llevar a toda la nación junto a él en su oposición”. Unos pocos comentaristas diseminaron la culpa un poco más en general: Rubén Berríos la emprende contra líderes envejecidos y rígidos burócratas, aferrándose a los viejos hábitos; Mauricio de Miranda Parrondo ve una resistencia a la reforma por parte de toda la capa gobernante. El fracaso total [11] por no aplicar políticas de “transición” ha dejado a la economía cubana en quiebra o, más recientemente, la convirtió en una mera dependencia de Venezuela.

Visión desde La Habana

El eje Pittsburgh-Miami tiende a pasar por alto dos aspectos importantes en los cuales la experiencia de los cubanos difería de las de las poblaciones ex CAME en Europa Central. En primer lugar, los recuerdos de la extrema pobreza y la privación asociada con el sistema pre-comunista, junto con la fuerza relativa de los logros de Cuba en materia de salud y educación antes de 1989, los habían dejado con menos apetito por la reforma radical de libre mercado. En segundo lugar, mientras que el sentimiento nacionalista en Europa Central podía abrazar la “transición” como la liberación de la dominación rusa, en Cuba popularmente se percibía como una amenaza a la soberanía nacional que emanaba del depredador histórico, los EE.UU. Este es el panorama en el que los economistas cubanos y los políticos están trabajando.[12] Los consejeros y funcionarios no hablan en términos de “transición”, sino más bien de ‘ajuste’-respuesta a un cambio radical en las condiciones externas, dentro de los parámetros establecidos por la ideologia socialista y nacionalista. Esto implica un marco político  más flexible que el rechazo rígido, impulsado por la ideología, a la reforma representada por los cubanólogos. Los economistas y los responsables políticos expresaron por igual estos parámetros en términos de principios, en vez de dogmas marxistas-leninistas o una “línea del partido”. Estos principios invariablemente incluyen la defensa de la soberanía nacional, la preservación de los logros de la Revolución -las ganancias o logros en educación, salud, equidad social y empleo pleno, con frecuencia mencionados simplemente como los logros- y manteniendo la “ética revolucionaria” la cual ha incluido una fuerte postura oficial contra la corrupción y la oposición a la ostentación. [13] Los debates internos sobre la política económica han sido en gran medida invisibles para los observadores extranjeros, incluyendo los cubanólogos con sede en Estados Unidos. En parte, esto se debe a lo cerrado del proceso político en Cuba y el control estatal sobre los medios de comunicación, dejando a muchos comentaristas externos depender de rumores; mucho de lo que llega a los EE.UU. se deriva de informes selectivos por parte de grupos disidentes, financiados ya sea por parte de organizaciones de emigrados o los programas norteamericanos, y que sirven principalmente para confirmar prejuicios preconcebidos. Los complejos procesos de discusión, formulación de políticas y adaptación, en el que las preferencias de los líderes no siempre prevalecen, se han cerrado a los extranjeros. Además de las rondas constantes de las reuniones en el barrio, niveles regionales y nacionales estructurados por el sistema de Poder Popular, ha habido debates entre los economistas que alimentan los debates políticos. Los investigadores del Centro de Estudios de la Economía Cubana (CEEC), el Centro de Investigaciones Sobre la Economía Internacional (CIEI), el Centro de Investigaciones de la Economía Mundial (CIEM), el Instituto Nacional de Investigaciones Económicas (INIE) en el Ministerio de Economía y Planificación, y, hasta 1996, el Centro de Estudios de América (CEA) han participado en seminarios periódicos con los responsables políticos, identificando las debilidades del sistema actual y debatiendo soluciones para ellas. Los grupos de trabajo establecidos por un programa de investigación de la Universidad de La Habana examinaron diferentes modelos de socialismo y su aplicación a Cuba; problemas a nivel económico sectorial; propuestas de reforma de la gestión de la empresa; y las implicaciones, tanto políticas como filosóficas, del fin del bloque soviético. Sus escritos, publicados en Economía Cubana: Boletín Informativo del CIEM, Cuba: Investigación Económica del INIE y en otros lugares tienden a adherirse a los estilos oficiales de discurso, lo que puede oscurecer su significado para los observadores externos; importantes perspectivas analíticas pueden ser enterradas entre pesadas consideraciones históricas, citas de discursos y elogios a los líderes por sus logros hasta el momento. El vocabulario también es familiar: en lugar de la jerga del FMI, los economistas cubanos se refieren a la “adaptación”, “actualización”, el “uso de mecanismos de mercado”, el’ “ajuste” de los precios administrados, la descentralización de “medidas ” y los procesos económicos emergentes. Leer esto a través de la  transición o de los-espejuelos-rotos de los cubanólogos, no equivale a ningún debate en absoluto, y confirma su sospecha de que la política está determinada totalmente por capricho presidencial. [14] Hay, por supuesto, una serie de comentarios fuera de la isla que se van fuera de la corriente; aquí se pueden distinguir tres enfoques. Primero, simpatizantes del régimen o apologistas, que contrarrestan la tendencia negativa de los cubanólogos dando un brillo muy positivo a la realidad cubana. En común con el consenso, presentan la posibilidad de elegir entre desafío o transición al capitalismo, pero celebran lo primero y lamentan cualquier apertura al mercado como “rendirse a lo inevitable’.[15] Un segundo grupo podría ser descrito como amigos críticos: son más positivos acerca de los objetivos de los políticos cubanos, y más dispuestos a reconocer los problemas que enfrenta el país; pero al igual que los cubanólogos, vinculan el progreso de la “transición” al desempeño económico y sostienen que el insuficiente “cambio sistémico” es el culpable los problemas de Cuba.[16] Por último, un pequeño número de economistas han tratado de analizar el desarrollo de Cuba en sus propios términos, sin elucubraciones teológicas, en una perspectiva comparada. Sobre la base de estas investigaciones, José Marzo-Poquet ha sugerido que la política económica cubana puede ofrecer una alternativa a la de los países en “transición”, una que sea evolutiva y de carácter experimental; Claes Brundenius, comparando sus fortalezas y debilidades con las de Vietnam y China, así como las de los países del Este y centro de Europa, llega a la conclusión provisional de que se puede producir “una economía de mercado con características cubanas”. [17] Dada la comparación implícita en los comentarios tradicionales entre el curso de Cuba y los de las “economías de transición”, es notable que los estudios comparativos de ellas realmente son relativamente raros. En parte, esto puede deberse al problema de la identificación de los conjuntos de datos proporcionales, pero también refleja una tendencia general entre los cubanólogos para centrarse exclusivamente en su isla natal. [18] Al mismo tiempo, los principales economistas de “transición”, que hacen un amplio uso de los marcos comparativos -uno de sus puntos fuertes- tienden a concentrarse en Europa del Este y central, la antigua Unión Soviética, o los contrastes Rusia-China, haciendo caso omiso a la luz que el curso distinto de Cuba podría aportarles. Lo que sigue, entonces, será una narración analítica, trazando la evolución de la política de ajustes, desde la gestión de crisis hasta la estabilización, la reestructuración de Cuba y la más reciente ronda de reformas, bajo Raúl Castro, en sus perspectivas comparativas.[19] Su objetivo no sólo es poner de relieve los problemas de las interpretaciones existentes, sino contribuir a un debate más fructífero de la trayectoria de Cuba y, más en general, para volver a abrir la cuestión de las estrategias de desarrollo alternativo para los pequeños países en un mundo globalizado.

I. Sorteando la crisis

De todos los países del bloque soviético, Cuba fue particularmente vulnerable  a la caída de la URSS. Había sido prácticamente obligada a entrar en relaciones con el CAME, al cual se unió en 1970, debido al embargo norteamericano, impuesto por Kennedy en 1962 tras el fracaso de la invasión militar apoyado por la CIA el año anterior, lo que cortó las relaciones con su antiguo socio comercial. Durante los años 70 y 80, Cuba se había vuelto cada vez más dependiente de la URSS en el comercio y las finanzas. La economía se había vuelto muy dependiente de las exportaciones de azúcar, porque Cuba recibió un precio preferencial -$ 0,42 por libra en el inicio de los años 90, en comparación con un precio en el mercado mundial de $ 0,09. Las importaciones ascendían a 40 por ciento del PIB incluido el 50 por ciento del suministro de alimentos de la isla, el 90 por ciento de su petróleo y los insumos esenciales para la agricultura y la manufactura; un déficit comercial de $ 3 mil millones fue financiado por la Unión Soviética en términos generosos. Después de los intentos de convertir los acuerdos del CAME en comercio en divisas en enero de 1990, los acuerdos bilaterales con la URSS se rompieron por completo en el año 1991. [20] Alimentos, combustible e insumos dejaron de llegar. La escala de este choque externo es evidente a partir de los datos comparativos sobre los ingresos de exportación, crédito externo y la capacidad de importación. En el caso de Cuba, los ingresos de exportación fueron golpeados con particular dureza, dependiente como era de los precios inflados del azúcar y con oportunidades excepcionalmente escasas para la diversificación a otros socios comerciales. En la mayoría de los antiguos países del CAME, los ingresos de exportación habían casi recuperado su nivel de 1990 para 1993; en el caso de Cuba, eran el 79 por ciento inferiores pues habían bajado de $ 5.4 mil millones a $ 1.2 mil millones. La Habana también fue golpeada más fuertemente en términos de financiamiento externo. La dureza del golpe se vio agravada por la pérdida repentina del crédito externo y la falta de nuevas fuentes de financiación. Mientras que los “países en transición” disfrutaron del apoyo del FMI, el Banco Mundial y el BERD para ayudar con su ajuste posterior al CAME, las sanciones de Estados Unidos significaban que no había ese tipo de asistencia para Cuba. El total de los préstamos oficiales netos a las “economías de transición” para 1991-1996 ascendieron a 112 dólares per cápita, mientras que para Cuba la cifra era de $ 26. [21] Con la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC) de EE.UU., que amenaza las instituciones financieras de terceros países con el enjuiciamiento por relaciones con La Habana, el acceso de Cuba al crédito comercial durante la crisis también era extremadamente limitado. El resultado del colapso de los ingresos por exportación y el crédito externo fue una contracción aguda de la capacidad de importación de Cuba, incomparable con cualquier otro país post-CAME. Entre 1990 y 1993, una disminución del 70 por ciento en el gasto de las importaciones redujo la relación importaciones/PIB de Cuba desde alrededor del 40 por ciento, uno de los más altos del grupo, al 15 por ciento, una de las más bajas, de acuerdo con el BERD. En 1993, Cuba tenía menos dinero disponible para cubrir sus necesidades totales de importación de lo que había gastado en 1990 solo en combustible y comida. Al mismo tiempo, los intentos de Cuba para la reconstrucción de los ingresos de divisas fueron obstruidas por las sanciones norteamericanas, que bloquearon el acceso no sólo a los mercados de Estados Unidos, sino también a los préstamos o la ayuda al desarrollo de la mayoría de las instituciones multilaterales, al tiempo que financiamientos comerciales eran más caros y difíciles de conseguir. Como resultado de ello, Cuba se enfrentó a las más duras restricciones de divisas que cualquier país del antiguo CAME; esto limitó la inversión y el crecimiento, y dejaron la economía excepcionalmente vulnerable a los cambios en los términos de intercambio o fluctuaciones en las cosechas.

Medidas de emergencia

Las aseveraciones de los cubanólogos sobre que las características endógenas fueron las responsables de la severidad de la contracción de 1990-1993 es ignorar el impacto extraordinariamente grave del colapso del CAME. Viendo sólo una opción entre la transición o la rigidez, ellos han caracterizado la política del gobierno después de 1990 como una mera extensión de su estrategia de rectificación “anti-mercado” de 1986, delcproceso de rectificación -serie de medidas adoptadas para hacer frente a la desaceleración de los 1980s sufrida por todos los países del CAME- incluyendo una campaña anti-corrupción- poniendo frenos a los mercados agrícolas, invirtiendo en el turismo y los negocios conjuntos. La Habana fue acusada de no “tomar medidas para hacer frente a la profunda crisis económica”. [22] Sin embargo, para enfrentar la crisis externa de 1990 a 1991, el gobierno cubano no hizo nada. Las medidas de emergencia se adoptaron con rapidez para dirigir rápidamente los recursos que se agotaban a las prioridades económicas y sociales. De hecho, la gravedad del golpe hizo imposible la continuidad: con insumos que no llegaban, el plan económico dejó rápidamente de funcionar. En lugar de embarcarse en un proceso de liberalización y privatización al igual que sus antiguos socios del CAME, sin embargo, el enfoque cubano conservó, e incrementó, sus activos institucionales existentes. Estos incluyen no sólo el estado de bienestar, los controles de precios, el monopolio del intercambio internacional y la propiedad nacional de los medios de producción, sino también una capacidad para una respuesta colectiva dirigida por el Estado que se benefició de una larga tradición de galvanizar el apoyo voluntario a través de la movilizaciones masivas y un proceso político que podría recurrir a los mecanismos de participación y debate público. La caracterización de Fidel Castro de los años de la crisis como un Período Especial en Tiempo de Paz fue vista por observadores externos como un eufemismo, pero dentro de Cuba se entendió inmediatamente como una referencia a los procedimientos de protección civil establecidos en caso de desastre natural o un ataque de Estados Unidos. El Ejercicio de Defensa Económica de 1990, en que se cortaron los suministros de electricidad y agua por períodos cortos, para ensayar respuestas colectivas de emergencia relacionadas con las fábricas, las oficinas, los hogares, las escuelas y los hospitales utilizaron métodos de organización colectiva y la coordinación de múltiples organismos, similares a las de ejercicios de preparación para huracanes o de defensa militar. Los mismos tipos de movilización fueron evidentes a principios del 1991 con el Programa Alimentario, en el que fueron llamados los agricultores y habitantes de la ciudad a contribuir a la producción de alimentos; los Foros de piezas de repuesto de diciembre de 1991, sobre ideas para el reciclaje de máquinas y la sustitución de importaciones; y el Plan energético en enero de 1992, en el que los hogares, las empresas y las autoridades locales identificaron maneras de reducir el consumo de combustible. Los esfuerzos de Cuba para mantener el empleo y el estado de bienestar durante la crisis, y para asegurar que se atendieran las necesidades básicas, estaban otra vez en fuerte contraste con los países en “transición”, donde el desempleo oficial se había disparado a un promedio del 20 por ciento en la década de 1990. [23] En Cuba, donde el 98 por ciento de la fuerza laboral oficial era empleada por el estado, el número total de puestos de trabajo en realidad aumentó en 40.000 entre 1990-1993 y la tasa oficial de desempleo cayó de 5,4 a 4,3 por ciento [24] -incluso mientras la economía se contraía en un tercio, fueron abandonados los proyectos de inversión, las asignaciones de combustible y el transporte se recortaron, se redujo la semana laboral (de 5,5 a 5 días), y las fábricas cerradas o operadas en horarios severamente reducidos. Un Decreto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en abril de 1991 aseguró formalmente la seguridad del empleo, estipulando que los trabajadores despedidos debido a la falta de insumos se mantendrían en la nómina y recibirían dos tercios de su salario hasta que fueran reasignados. La responsabilidad del Estado de garantizar las necesidades básicas significaba que el costo adicional de mantener a los trabajadores empleados en esta forma, en lugar de las prestaciones por desempleo, fue relativamente bajo. La seguridad alimentaria básica se mantuvo en condiciones de escasez aguda durantelos inicios de los 1990s. El acopio, cuerpo de distribución estatal, adquirió la comida de los almacenes de importación y granjas cubanas y canalizó los suministros a través del sistema de racionamiento de alimentos y otras redes, como las vías sociales, que proporcionaron alimentos gratuitos o subsidiados a los lugares de trabajo, escuelas y centros de salud. Gracias a los precios fijos del sistema de racionamiento, el costo per cápita de satisfacer las necesidades básicas de alimentos, alrededor de 40 pesos al mes, se mantuvo por debajo de la pensión mínima de la seguridad social de 85 pesos mensuales. [25] Al principio de la crisis, las tiendas estatales que habían vendido los alimentos fuera del racionamiento -por la libre- a precios más cerca de los niveles del mercado, se cerraron. [26] El Programa Alimentario promovió el auto-aprovisionamiento local y la experimentación a pequeña escala, incluyendo el uso de la tracción animal, abonos orgánicos, control biológico de plagas y el cultivo de tierras marginales. [27]

La descentralización y el debate

Los narrativa de los cubanólogos sobre la rigidez política y control fuertemente centralizado tiene poca relación con las formas que el Estado cubano adoptó a medida que las circunstancias variaban, incluso durante lo peor de la crisis. La descentralización de la toma de decisiones a nivel local comenzó dentro del extenso estado del bienestar a medida que el suministro de alimentos para el sistema de racionamiento y otras vías sociales se hizo menos fiable. [28] La protección social llegó a depender de una serie de organismos estatales locales, incluyendo el Sistema de Vigilancia Alimentaria y Nutricional (SISVAN) -que supervisa los niveles de nutrición, asignó raciones suplementarias y mantuvo redes de apoyo para las madres y los bebés, con el apoyo de UNICEF y profesionales de la salud, que estaban familiarizados con las personas más vulnerables en sus comunidades. Como parte de este proceso la red de Consejos Populares, creada en 1991, ayudó en la identificación de los hogares ” en riesgo” y en la administración de los programas de ayuda. [29] Esta adaptación y la descentralización de las organismos fue acompañada de una relajación del control central en la economía en general. Como los suministros no llegaban, los gerentes de empresas tenían que encontrar soluciones locales a los problemas; por su parte, el Ministerio de Comercio Exterior, que anteriormente tenía un monopolio, cedió el derecho sobre las fuentes de insumos de origen y mercados seguros a cientos de empresas. [30] Un discurso que rechaza a Cuba como el único estado “no-democrático” en el continente americano no tiene espacio para el examen del conjunto de las organizaciones de masas que constituyen su esfuerzo por crear un sistema “participativo”; pero la historia del período posterior a 1990 no se puede entender sin referencia a estos procesos. Los debates nacionales se han puesto en marcha en los momentos críticos, la participación de las asambleas en toda la isla, abiertas a todo el mundo -otro contraste con los países del orientales del CAME. En 1990, cuando la crisis aún se desarrollaba, los preparativos ya estaban en marcha para el IV Congreso del Partido Comunista de Cuba. Como se profundizaron los problemas económicos, el ámbito y el alcance de las discusiones previas al Congreso se ampliaron; miles de reuniones se llevaron a cabo no sólo en instituciones del Partido, sino también en el lugares de trabajo y asambleas de las organizaciones de masas. El Congreso, que se celebró tan sólo tres meses después de la disolución final del CAME, produjo una resolución de 18 puntos en la economía que se convirtió en la primera declaración formal integral del nuevo marco de la política de Cuba. [31] A diferencia de los programas de transición elaborados por los otros antiguos países del CAME, con la ayuda de asesores occidentales, la resolución del PCC no era un modelo para la liberalización, sino una lista de principios y objetivos generales; no se anunciaron medidas concretas, ni ningún calendario o secuenciación. Pero la caracterización de los cubanólogos del texto del PCC como meramente “anti-mercado” es engañosa. La resolución reiteró el compromiso con los principios fundamentales de la soberanía y la protección social, y conservó un marco general de la propiedad estatal; pero más allá de eso, incluyó una mezcla de liberalización y enfoques dirigidos por el Estado. Algunos artículos como “desarrollar el turismo”,” promover las exportaciones “,”minimizar las importaciones “, “buscar nuevas formas de inversión extranjera”, “controlar el gasto estatal y el suministro de dinero” -sugirieron una liberalización parcial en respuesta a las nuevas condiciones internacionales, mientras que otros- “continuar con el programa de alimentos “, “dar prioridad a la salud, la educación y el trabajo científico”, “centralizar la planificación para el beneficio público”, “proteger los logros de la revolución” – indicaban un rol del Estado todavía extenso. Una reforma constitucional del año siguiente confirmó el conjunto de las prioridades sociales, políticas y económicas mientras continuaba la vaguedad acerca de los detalles de la política. Ambos documentos revelan un enfoque heterodoxo y flexible en la política económica, a través de un proceso de formulación de políticas complejas que -a pesar de que fue cuidadosamente documentado al menos por uno de los investigadores de los Estados Unidos en ese momento- fue ignorado en gran medida fuera de la isla. [32]

II. Desequilibrios y estabilización

Tanto las fortalezas y debilidades de la respuesta política inicial de Cuba a la crisis son evidentes en las cuentas fiscales. En contraste con la fuerte contracción del gasto público en los países en transición, [33] en Cuba se le permitió al gasto global a subir ligeramente de 14.2 mil millones de pesos en 1990 a un promedio de 14.5 mil millones para 1991-1993. Las prioridades del gobierno fueron reveladas en un mayor gasto en salud (un 19 por ciento) y las subvenciones (de hasta el 80 por ciento), lo que pagó por un aumento del 40 por ciento en el personal médico y mantener la distribución de alimentos subsidiados. Estos incrementos fueron parcialmente compensados por fuertes recortes en Defensa, una baja de un 43 por ciento entre 1989 y 1993, y la inversión, que se redujo en más de la mitad. Con el PIB y los ingresos del gobierno en declive, el déficit fiscal aumentó de 10 por ciento del PIB en 1990 al 34 por ciento en 1993. El equilibrio macroeconómico fue claramente una prioridad durante la emergencia inicial. Los beneficios del gasto deficitario durante la crisis fueron claros -sirvió para mitigar tanto la contracción y reducir al mínimo el costo social de la crisis externa. Sin embargo, la política guardó para después problemas a más largo plazo: en ausencia de financiamiento externo o cualquier mercado financiero nacional, el déficit fue totalmente monetizado, dando lugar a una fuerte caída en el valor del dinero: la tasa del mercado negro se redujo de alrededor de 7 pesos por dólar en 1990 a más de 100 pesos por dólar en 1993. Este grado de depreciación de la moneda no era excepcional entre los antiguos países del CAME, pero en el caso de Cuba, porque la inflación fue suprimida por los controles estatales, produjo un patrón único de los cambios en los precios relativos y los ingresos. En los otros países ex CAME la liberalización de los salarios, los precios y tipos de cambio desató espirales de depreciación-inflación-descapitalización que se tradujeron en fuertes caídas en los salarios reales, sobre todo para los peor pagados, por lo que la desigualdad de los salarios reales se amplió rápidamente. [34] En Cuba, la caída en el valor del peso se limitó a los precios y tipos de cambio en la economía informal; dentro de la economía formal, dominada por el Estado, la desigualdad de los salarios reales se redujo en realidad, porque los que estaban en el extremo más alto de la escala que podían permitirse el lujo de bienes importados y del mercado negro se vieron de pronto enfrentados a un aumento brusco de los precios, mientras que para los de los salarios o beneficios estatales más bajos, que sólo podían permitirse los productos de primera necesidad a precio fijo, el costo de vida inicialmente se mantuvo estable. Sin embargo, el declive del peso creó un abismo cada vez mayor entre los que tenían acceso a la moneda fuerte y los que dependían de los ingresos en pesos. Las personas que trabajaban en el sector estatal se hicieron cada vez más conscientes de la brecha entre sus ingresos reales y los de las personas que operan en la economía informal en el mercado negro, por lo que los incentivos materiales iban en la dirección opuesta a los morales. El colapso del valor del peso en relación con el dólar era también un símbolo de la erosión de la autoestima nacional cubana, con los que dependían de los salarios en pesos convirtiéndose constantemente en el pariente empobrecido no sólo de los de afuera: los gusanos que habían emigrado a los EE.UU. y la nueva afluencia de turistas, pero también de los ladrones y jineteros en casa. También había un abismo cada vez mayor entre la retórica heroica oficial de la unidad y de la dificultad compartida, y la realidad cotidiana de la pobreza y la desigualdad -del dicho al hecho hay un gran trecho como se decía. La parte más corrosiva del discurso de la ética revolucionaria fue el hecho de que muchos de los que inicialmente se negaron a participar en la actividad del mercado negro, o incluso a comprar en los mercados informales, ahora se vieron obligados a hacerlo. Su participación reacia que se refleja en el vocabulario de disculpa, marcó una aceptación involuntaria en que la necesidad de resolver y sobrevivir tenía que anular otras consideraciones. [35] Con el tiempo, este sistema dual socavó los incentivos al trabajo y la solidaridad social; aumentaron las presiones para robar, el ausentismo y la corrupción que fueron un lastre para la economía formal. Entre 1993-1994 hubo imperativos sociales, económicos y políticos urgentes de acción para restaurar la estabilidad monetaria: los suministros de alimentos estaban en lo más precario; la desesperación llevaría a la “crisis  de los ‘balseros” ‘y un motín en la capital, el maleconazo. A diferencia de los otros países ex CAME, sin embargo, pero en línea con el objetivo de tratar de salvaguardar los logros, el gobierno se negó a adoptar un paquete de estabilización de terapia de choque. Los cubanólogos culparon la caída del peso a esta “terquedad”, y acusaron al gobierno de negarse a reconocer los problemas. Pero aunque el discurso oficial cubano continuó refiriéndose a la disminución en el poder de compra no como inflación, lo que sugiere una pérdida permanente de la capacidad de compra, sino como ‘escasez’, el gobierno no estaba negándose. Con las dificultades, que eran agudas en 1993, siendo compartidas por todos los funcionarios, aparte de la pequeña minoría que recibía remesas apenas era necesario explicar los problemas, y los asesores económicos estaban ocupados lidiando con los retos de la política. [36] Una serie de reformas fueron introducidas en 1993-94; dado que eran muy diferentes de las recetas del Consenso de Washington para la estabilización, fueron obviadas por inadecuadas por los cubanólogos. Sin embargo, tuvieron éxito en producir un cambio notable.

El regreso del dólar

Las nuevas medidas no se presentaron como reformas de estabilización, ni destinadas principalmente para hacer frente a la depreciación monetaria. Ellos trataron de llevar las actividades del mercado negro al sector formal, y por lo tanto, elevar la actividad económica y reducir el déficit fiscal a través del aumento de los ingresos. La primera medida, en julio de 1993, fue la eliminación de la prohibición de la tenencia de dólares americanos. Los dólares en lo adelante podrían ser canjeados por pesos cubanos (CUP) y viceversa, en las transacciones personales. Hasta entonces, el peso cubano había sido la única moneda que circulaba dentro de la economía oficial, aparte de un pequeño número de tiendas de propiedad estatal conocidas como diplotiendas que atendían principalmente a diplomáticos, estudiantes extranjeros y los pocos cubanos, principalmente músicos y deportistas, que habían ganado dinero en el extranjero. Pero ahora un número creciente de cubanos estaban recibiendo los dólares ya sea por las remesas familiares o la obtención de divisas informalmente o ilegalmente a través de la actividad del turismo. Se suponía que iban a cambiarlos a la tasa oficial de 1 peso por dólar; pero dado que el valor del peso se había reducido en ese momento, la mayoría de la gente la estaba usando ya sea para ir de compras a las diplotiendas a través de intermediarios, o en el intercambio en el mercado negro. Con la ampliación del desequilibrio monetario, la prohibición del uso de dólares se estaba convirtiendo en inviable: la policía estaba perdiendo el tiempo, se estimulaba la corrupción menor y creaba frustración entre el creciente número de cubanos que tuvo que romper la ley con el fin de gastar su moneda fuerte. A través de la legalización, y con el cambio de divisa, posteriormente, facilitado por la creación de un peso convertible (CUC) con un valor a la par con el dólar y el establecimiento de la estatal Casas de Cambio (conocido como Cadecas) en 1995, el gobierno alentó a las remesas como una nueva fuente de divisas que necesitaban desesperadamente. La medida también impulsó los ingresos fiscales, a través de impuestos sobre las ventas en las tiendas en dólares, y mitigó la erosión de la autoridad del Estado causada por sus esfuerzos cada vez más inútiles para impedir a los cubanos el uso de sus dólares. La reforma quedó muy lejos de la liberalización de los mercados de divisas implementadas bajo la tutela occidental en los demás países ex CAME, ya que sólo se aplicaba a las transacciones personales dentro de la economía nacional; todas las demás operaciones de tipo de cambio se mantuvieron bajo el control del Estado. Pero limitada como lo fue en el alcance y la función, tuvo el efecto de la incorporación del sistema de doble moneda en la economía formal: la dicotomía ya no era entre el mercado negro y el sector legal, sino entre el sector de transacción personal, donde los dólares americanos circulaban y podían ser cambiados en las Cadecas al cambio ‘no oficial’ del mercado, luego alrededor de 100 pesos para el dólar, y el sector estatal, que utiliza el tipo de cambio “oficial” de la paridad dólar/peso. Al traer la dicotomía del sistema de doble moneda a la luz pública, las Cadecas también cambiaron la forma en que los cubanos entendieron la caída de los ingresos reales, porque la disminución del peso ya no podía ser negada. La falta de poder adquisitivo ahora era oficialmente cuantificable como una cuestión de pobreza y no de escasez, y el abismo entre la minoría con acceso a divisas fuertes y los que no lo tenían, se convirtió en un problema de desigualdad en lugar de ilegalidad. Al mismo tiempo, la tarea de restaurar los ingresos reales y los niveles de vida llegó a ser vista bajo una luz diferente: ahora el ajuste implicó la necesidad de restaurar el valor de mercado del peso cubano, lo que significaba que el desequilibrio monetario tuvo que ser puesto bajo control por la reducción del déficit fiscal; y el suministro de bienes, especialmente alimentos, disponibles para su compra en pesos tuvo que ser aumentado. La segunda medida, introducida en septiembre de 1993, amplió el alcance de la actividad por cuenta propia bajo el Decreto Ley 141. La gama de actividades cuentapropistas fue ampliado de 41 a 158, lo que resultó en un aumento de los registrados como autónomos de alrededor de 15.000 a finales de 1992 a más de 150.000 en 1999. Esto fue bien recibido por los cubanólogos como medida de liberalización, pero criticado por su limitado alcance. Los trabajadores por cuenta propia eran todavía sólo alrededor del 5 por ciento de la fuerza laboral; las licencias duraban sólo dos años y tenían que ser obtenidas en la oficina local del Ministerio de Trabajo; la gama de actividades aprobadas se limitaba principalmente a los servicios personales. Sin embargo, la reforma abrió un nuevo camino mediante el establecimiento de un sistema de impuestos para este tipo de empresas, con una estructura inicialmente cruda, y a menudo regresiva, de tarifas planas que fue mejorado posteriormente cuando la capacidad de presentación de informes y recopilación creció.

Consultas

Mientras que la despenalización del dólar y la apertura del trabajo por cuenta propia se introdujeron por decreto, el gobierno procedió con más cautela en materia de ajuste fiscal, cuya necesidad fue reconocida en la Asamblea Nacional en diciembre de 1993. En lugar de imponer un paquete de austeridad de recortes de gastos, el gobierno una vez más puso en marcha un debate nacional y estableció un nuevo proceso de consulta, los Parlamentos Obreros, para debatir los cambios. Estos foros fueron convocados en los meses siguientes para considerar las propuestas de recortes; el paquete final no se introdujo hasta que sus deliberaciones se completaron, en mayo de 1994. El retraso fue incomprensible para los aspirantes a asesores económicos externos de Cuba, que insistieron en la necesidad urgente de estabilización. Pero el proceso de consulta era importante para el éxito del ajuste. Sin duda, tenía sus defectos, pero no era un mero parche a medidas de reducción de personal que ya se hubieran decidido: algunos de los recortes propuestos fueron abandonados debido a las objeciones. Mientras el impuesto sobre la renta fue aceptado en principio, este fue rechazado para los empleados del Estado; y mientras se acordaron aumentos grandes de precios para los cigarrillos, el alcohol, la gasolina, la electricidad y algunos medios de transporte, [37] los de los bienes básicos se mantuvieron fijos muy por debajo de su costo, sin tener en cuenta las implicaciones fiscales. También se confirmó que si se eliminaban puestos de trabajo el proceso debía ser gradual, para permitirles a los trabajadores despedidos la posibilidad de encontrar otro empleo. La participación de los trabajadores en la elaboración de las medidas de estabilización significaba que a pesar de que la seguridad del empleo se debilitó, el compromiso de prevenir el desempleo masivo se mantuvo intacto. La reapertura repentina de los mercados -agromercados- anunciada en septiembre de 1994 para los agricultores, en las postrimerías del maleconazo, también contribuyó a la estabilización, aunque ese no era su objetivo principal. Los detalles de las conversaciones entre los líderes del gobierno no se han hecho públicos, pero la decisión se cree ampliamente que fue resistida por Fidel Castro, que vio en los agromercados un “caldo de cultivo para una gran cantidad de males y deformaciones”, y con el apoyo de Raúl y la Asociación Nacional de Agricultores Pequeños (ANAP) con el argumento de que podrían ayudar a aumentar el suministro de alimentos. [38] Una vez más, los observadores de Cuba en Pittsburgh y Miami vieron la reforma como insuficiente, ya que representa sólo una liberalización parcial del mercado de los productos agrícolas: el Estado sigue desempeñando un papel importante en la distribución de alimentos para satisfacer su garantía universal de las necesidades básicas. El sistema de racionamiento se mantuvo en su lugar y los agricultores estaban siendo obligados a facilitar las cuotas para el acopio y sólo podían vender el excedente en los mercados; los nuevos puntos de venta estaban fuertemente regulados, inspeccionados y sometidos a impuestos. Oficialmente, los precios se determinan libremente por la oferta y la demanda, sin embargo, el gobierno trató de frenar eso  mediante la imposición de restricciones a la flexibilidad de los precios y la subvaloración de ellos en puntos de venta del Estado. En conjunto, estas cuatro políticas trajeron una sustancial estabilización fiscal y monetaria, pero la naturaleza del ajuste contrasta marcadamente con la de las otras economías ex CAME. La primera diferencia es que, en lugar de reducir el déficit fiscal mediante la reducción de los gastos del Estado, como ocurrió en la antigua Unión Soviética y Europa del Este, el gobierno cubano cerró la brecha principalmente por el aumento de los ingresos del Estado. Entre 1993 y 1995, los ingresos fiscales nominales aumentaron un 37 por ciento, mientras que el gasto se redujo en sólo un 5 por ciento. Dos terceras partes de los nuevos ingresos vinieron del aumento de las ventas en las tiendas de divisas de propiedad estatal, que ahora se llaman Tiendas de Recaudación de Divisas (TRD),  y el resto gracias a nuevos impuestos indirectos y tasas.

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